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摘要:“放管服”背景下以環(huán)評為核心的環(huán)境準入體系面臨工作周期長(cháng)、制度效率低、結論可驗證性差、社會(huì )認可度不高等諸多挑戰。本文針對“三線(xiàn)一單”具有的早期介入和共享區域基礎信息的工作特征，認為將“三線(xiàn)一單”納入環(huán)境準入體系后可以更好地發(fā)揮系統性預防作用，提升政府的決策能力和環(huán)評工作效率，實(shí)現環(huán)境準入體系的高質(zhì)量和高效率。在重構環(huán)境準入體系方面，提出了“三線(xiàn)一單”與規劃環(huán)評和項目環(huán)評制度銜接的關(guān)鍵環(huán)節：明確三項制度不同的職責定位和責任主體、厘清三項制度的銜接環(huán)節，以及完善三項制度間的信息交互。

引言

    “三線(xiàn)一單”指生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和生態(tài)環(huán)境準入清單，是生態(tài)破壞、環(huán)境污染源頭預防和系統管理的重要手段，目前已在長(cháng)江經(jīng)濟帶及青海等12個(gè)省（區、市）和鄂爾多斯、連云港等地開(kāi)展了試點(diǎn)研究。將“三線(xiàn)一單”納入現有環(huán)境準入體系，加強“三線(xiàn)一單”、規劃環(huán)境影響評價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規劃環(huán)評”）制度和建設項目環(huán)境影響評價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項目環(huán)評”）制度的充分銜接，既是實(shí)現“三線(xiàn)一單”落地應用的重要途徑，也是提升環(huán)境準入體系管理效果的重要途徑。

“放管服”背景下環(huán)境準入體系面臨的挑戰

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    我國環(huán)境管理體系的制度構成

    《環(huán)境保護法》中提出了多種環(huán)境管理手段，以制度介入的時(shí)段來(lái)劃分可分為三類(lèi)：一是事前預防性制度，如環(huán)境保護規劃、規劃環(huán)評及項目環(huán)評、環(huán)境資源承載能力監測預警機制等；二是事中監督性制度，如環(huán)境監測制度、“三同時(shí)”制度、排污收費（稅）制度、總量控制制度、排污許可管理制度、環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度等；三是事后彌補性制度，如生態(tài)修復和生態(tài)保護補償制度、環(huán)境污染責任保險制度等。

    其中，以事前預防性制度中的環(huán)境影響評價(jià)制度***為成熟。我國早在1973年即引入了環(huán)境影響評價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評”）的概念，并于1979年在《環(huán)境保護法（試行）》中明確了該制度的法律地位。2003年，我國實(shí)施了《環(huán)境影響評價(jià)法》，環(huán)評成為******一項具有專(zhuān)項法的環(huán)境管理制度。

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    以環(huán)評為核心的環(huán)境準入體系對環(huán)境管理的意義

     環(huán)評作為開(kāi)發(fā)活動(dòng)開(kāi)展前的一道重要門(mén)檻，在控制污染物排放提高清潔生產(chǎn)水平、減小生態(tài)破壞節約自然資源、調整產(chǎn)業(yè)結構和布局優(yōu)化經(jīng)濟增長(cháng)、推動(dòng)決策的科學(xué)化和民主化等方面發(fā)揮了重要作用。

更為重要的是，以環(huán)評為主的環(huán)境準入制度具有其他制度不可比擬的優(yōu)勢。

    一是預防性制度具有成本效益***優(yōu)的天然優(yōu)勢，在醫學(xué)、社會(huì )學(xué)、工程學(xué)上已經(jīng)得到廣泛驗證。趙樹(shù)青等 分析石家莊市疾病預防控制中心對2006—2015年流行性出血熱等四種******傳染病的防控效益表明，四種******傳染病的發(fā)病人數較前10年共減少10200例，死亡病例減少17例；因減少發(fā)病死亡人數取得的經(jīng)濟效益達12915.77萬(wàn)元，總投資與總回收效益比值為1∶26.11。賀志峰對青少年犯罪防治策略的成本效益分析中發(fā)現，同樣投入1美元，采取犯罪預防性介入策略平均可獲得4.14～9.57美元的效益，而采取矯正性介入策略獲得效益為2.16～2.87美元，相較于矯正性介入策略，預防性介入策略更經(jīng)濟合算。在環(huán)境管理上，環(huán)境準入制度作為一種預防性制度同樣具有成本效益優(yōu)勢，防患于未然勝過(guò)事后補救。

    二是準入制度早期介入的特性可以系統化開(kāi)展環(huán)境管理的頂層設計。環(huán)境準入制度從決策源頭落實(shí)人與自然和諧的理念，要求開(kāi)發(fā)活動(dòng)從思路上處理好環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，從根源上解決區域開(kāi)發(fā)的布局性、結構性問(wèn)題，避免污染治理和生態(tài)保護工作頭痛醫頭、腳痛醫腳。

    在我國生態(tài)環(huán)境管理工作人員不足、經(jīng)費有限、任務(wù)艱巨的狀況下，環(huán)境準入制度仍將在相當長(cháng)一段時(shí)間內扮演環(huán)境管理的重要角色，發(fā)揮不可替代的作用。

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   “放管服”背景下環(huán)境管理準入體系的不足

    黨中央、國務(wù)院不斷深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的部署要求，推動(dòng)政府職能轉向減審批、強監管、優(yōu)服務(wù)。在這一背景下，以環(huán)評為代表的環(huán)境準入制度的不足逐漸凸顯。

    一是工作周期長(cháng)，制度效率低。一方面環(huán)評報告編制時(shí)間長(cháng)，有些環(huán)境要素如地下水的評價(jià)周期長(cháng)達一年。由于環(huán)評的委托主體不同，區域資源環(huán)境承載能力及敏感問(wèn)題識別、區域環(huán)境質(zhì)量及變化趨勢等區域基礎信息往往在多個(gè)環(huán)評工作中被反復收集、分析，重復開(kāi)展工作給經(jīng)濟開(kāi)發(fā)主體帶來(lái)壓力，也降低了環(huán)評制度的效率，不符合“放管服”改革中提出的減少重復管理、創(chuàng )新和加強監管的要求。另一方面環(huán)評審批時(shí)間長(cháng)。隨著(zhù)近幾年環(huán)評改革力度加大，國家和地方對項目環(huán)評的審批時(shí)限都提出了更嚴格的要求，但與其他行政審批事項的清單式管理相比，時(shí)間仍然偏長(cháng)。而即便這樣的審批時(shí)限對基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)來(lái)說(shuō)仍然存在較大難度，一些市縣對環(huán)評審批權限下放出現明顯的“接不住”現象。究其原因，除基層環(huán)保部門(mén)專(zhuān)業(yè)審批人員不足外，環(huán)評技術(shù)內容復雜，審批人員對區域生態(tài)環(huán)境理解有限、認識不清也是重要因素。

    二是受開(kāi)發(fā)活動(dòng)制約大，環(huán)境管理工作較為被動(dòng)。環(huán)評是針對具體的規劃或項目方案開(kāi)展的工作，有些地區對集中開(kāi)發(fā)的區域不做規劃，也***無(wú)法開(kāi)展規劃環(huán)評；還有一些地方為了規避開(kāi)展規劃環(huán)評，將一些開(kāi)發(fā)性的規劃改頭換面，稱(chēng)為“行動(dòng)”“方案”等，使得一些開(kāi)發(fā)活動(dòng)在規劃階段沒(méi)有納入環(huán)評管理，失去了環(huán)境監管早期介入的機會(huì )，給后續環(huán)境管理帶來(lái)風(fēng)險。

    三是結論可驗證性差，社會(huì )認可度不高。一方面，環(huán)評通常在經(jīng)濟開(kāi)發(fā)活動(dòng)（規劃或項目）基本明確的階段開(kāi)展，評價(jià)對象是規劃初稿或項目可研，此時(shí)區域開(kāi)發(fā)格局已經(jīng)基本確立，評價(jià)結論難以涉及區域戰略性問(wèn)題，影響了準入制度的效果和科學(xué)性。另一方面，規劃環(huán)評和項目環(huán)評作為環(huán)境準入體系的主體制度，僅在經(jīng)濟開(kāi)發(fā)活動(dòng)方案制訂階段發(fā)揮作用，管理效果呈現點(diǎn)狀特征，加之制度銜接不足，沒(méi)有形成管理體系，結論可驗證性不高，一定程度上加劇了社會(huì )對環(huán)評制度的質(zhì)疑。

“三線(xiàn)一單”對重構環(huán)境準入體系的意義及不足

    與規劃環(huán)評和項目環(huán)評相比，“三線(xiàn)一單”主要針對區域的生態(tài)環(huán)境結構、功能、承載力、質(zhì)量等環(huán)境影響的受體進(jìn)行系統評價(jià)，對社會(huì )經(jīng)濟開(kāi)發(fā)活動(dòng)等環(huán)境影響的主體關(guān)注較少，成果的表達方式也有明顯差異，但三種制度都是從不同角度提出環(huán)境準入要求，具有制度融合的可能性。將“三線(xiàn)一單”與規劃環(huán)評和項目環(huán)評銜接，共同構建新的環(huán)境準入體系，對提升環(huán)境準入體系的質(zhì)量和效率具有多重意義。

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     “三線(xiàn)一單”向決策源頭延長(cháng)環(huán)境準入管理，提升了準入體系的科學(xué)性

    一是“三線(xiàn)一單”自身具有較好的系統性特征，******了成果的科學(xué)性。“三線(xiàn)一單”以區域生態(tài)功能定位和經(jīng)濟發(fā)展方向確定環(huán)境質(zhì)量目標底線(xiàn)，按生態(tài)空間分布和水、大氣、土壤等環(huán)境要素的評價(jià)結果開(kāi)展空間管控，以環(huán)境準入清單為成果出口，高度邏輯化的工作過(guò)程保障了成果具有戰略性、系統性和整體性特征，為下一階段的環(huán)境管理制度提供了較好的工作基礎。

    二是“三線(xiàn)一單”具有顯著(zhù)的空間化特征，提升了環(huán)境準入制度的科學(xué)性。“三線(xiàn)一單”強化空間落地，將生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)轉化為不同區域和環(huán)境控制單元的差異化管理和準入要求。為政府和企業(yè)同時(shí)提供了環(huán)境管理的空間可視化標準。

    三是“三線(xiàn)一單”工作不受開(kāi)發(fā)活動(dòng)的制約，延長(cháng)了環(huán)境準入制度的鏈條，可以更好發(fā)揮系統性預防作用。“三線(xiàn)一單”工作主要針對具體的區域流域開(kāi)展，在規劃尚未開(kāi)展的階段***介入，通過(guò)區域環(huán)境評價(jià)將環(huán)境管控要求落實(shí)到具體的空間，向決策源頭延長(cháng)了準入體系。同時(shí)，“三線(xiàn)一單”與規劃環(huán)評和項目環(huán)評兩個(gè)點(diǎn)狀的環(huán)境準入制度串聯(lián)起來(lái)形成一個(gè)制度鏈條，在一定程度上可以提升預防措施的******性和有效性。

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    “三線(xiàn)一單”匯總統一******的基礎信息，提升了準入體系的操作性

    “三線(xiàn)一單”建立了數據規范、坐標統一的區域空間生態(tài)環(huán)境評價(jià)的工作底圖，個(gè)別地市還采用了1∶10000的高精度數據，加大了“三線(xiàn)一單”空間管控的能力和可行性。同時(shí)，“三線(xiàn)一單”基礎資料和主要成果將在政府部門(mén)間共享，成果向社會(huì )公開(kāi)。“三線(xiàn)一單”的基礎資料和成果將極大提升環(huán)評工作的質(zhì)量和效率。

    一是可以強化政府的科學(xué)決策能力。“三線(xiàn)一單”要求省級統籌、地市落實(shí)，以政府為主體開(kāi)展工作。通過(guò)“三線(xiàn)一單”工作，各級政府明確了本區域生態(tài)環(huán)境功能，梳理了生態(tài)環(huán)境現狀，識別了區域主要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，整合了多部門(mén)多領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境管理要求，促使各級政府完成了本區域生態(tài)環(huán)境的大摸底。“三線(xiàn)一單”工作將極大提升政府科學(xué)決策的能力，讓各級環(huán)評審批人員心中有底，提高審批質(zhì)量和效率。

    二是可以提升環(huán)評編制單位的工作效率。“三線(xiàn)一單”的幾項關(guān)鍵成果，包括區域生態(tài)環(huán)境關(guān)鍵問(wèn)題、空間基礎數據、生態(tài)環(huán)境分區及管控要求等，可以大幅減少規劃環(huán)評和項目環(huán)評的基礎性重復性工作。環(huán)評編制單位直接使用這些******資料，將大為提升工作效率。

   總之，“三線(xiàn)一單”可以促進(jìn)政府的科學(xué)管理，提升公眾參與環(huán)境管理的能力，幫助企業(yè)更好地落實(shí)環(huán)境治理責任，實(shí)現環(huán)境準入體系的高質(zhì)量和高效率，從而促進(jìn)高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展。

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   發(fā)揮規劃環(huán)評和項目環(huán)評實(shí)時(shí)性、靈活性特點(diǎn)，實(shí)現精細化準入管理

   “三線(xiàn)一單”雖然具有綜合性、系統性的突出優(yōu)勢，但當前階段仍難以獨立承擔環(huán)境準入的職責，需要規劃環(huán)評和項目環(huán)評進(jìn)行不同程度地細化和補充。

    一是“三線(xiàn)一單”由于工作尺度大、介入時(shí)段早，難以提出較為精細、具體的管控要求。“三線(xiàn)一單”目前按省級層面、地市層面、新區層面等分別開(kāi)展編制工作，工作范圍遠大于工業(yè)園區規劃、礦區規劃等常見(jiàn)的規劃環(huán)評的范圍，較大的工作尺度難免帶來(lái)工作精度不足。規劃環(huán)評和項目環(huán)評針對具體的開(kāi)發(fā)活動(dòng)“量身定制”管控要求，差異化、精細化程度高，能夠有效避免環(huán)境管理“一刀切”。

    二是規劃環(huán)評和項目環(huán)評還可以提升環(huán)境管控的時(shí)效性。我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展迅速，區域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和污染特征變化快，環(huán)境管理要求日新月異，“三線(xiàn)一單”的動(dòng)態(tài)更新機制難以******對微觀(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)管控要求的更新。規劃環(huán)評和項目環(huán)評伴隨規劃或建設項目同步開(kāi)展，能夠依據***新的政策要求和區域環(huán)境現狀提出環(huán)境管理要求，避免要求“過(guò)時(shí)”。

    考慮到“三線(xiàn)一單”在工作尺度和時(shí)效性上的劣勢，“三線(xiàn)一單”各項管控要求宜粗不宜細，應給后續規劃環(huán)評和項目環(huán)評留出精細化管理的空間，避免因管控要求過(guò)細導致的失真。

“三線(xiàn)一單”與規劃環(huán)評和項目環(huán)評銜接的關(guān)鍵環(huán)節

    “三線(xiàn)一單”與規劃環(huán)評和項目環(huán)評共同構建的生態(tài)環(huán)境準入體系，應有各擔其責、互不重復的制度分工，從制度的頂層設計上***杜絕工作重復量大、周期長(cháng)的問(wèn)題，因此必須明確各項制度的職責定位、銜接環(huán)節等關(guān)鍵問(wèn)題。

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    明確三項制度不同的職責定位和責任主體

    “三線(xiàn)一單”是基層政府對本區域生態(tài)環(huán)境管理的宏觀(guān)把握，制度職責是明確生態(tài)環(huán)境管控分區，給出區域現有污染源排放削減方向和新增污染源準入水平，指明區域未來(lái)資源環(huán)境管控的******，是環(huán)境準入中的綜合準入要求，是區域各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的基礎性普適性準則。這項工作的責任主體是各級政府，成果既適用于區域內各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，也是政府行政審批的重要依據，是政府提升行政能力的重要抓手。

     規劃環(huán)評是行業(yè)部門(mén)對本行業(yè)、本園區生態(tài)環(huán)境管理工作的整體性思考，其制度職責是對照“三線(xiàn)一單”，分析規劃在選址、布局、污染物排放和生態(tài)影響方面的環(huán)境合理性，提出減輕規劃實(shí)施后造成的生態(tài)環(huán)境影響的對策，以及對規劃包含具體項目的環(huán)境管控的要求，是環(huán)境準入中的行業(yè)準入要求。這項工作的責任主體是編制規劃的政府部門(mén)。

     項目環(huán)評是企業(yè)對具體建設項目的環(huán)境管理方案，職責是在滿(mǎn)足“三線(xiàn)一單”和規劃環(huán)評管控要求的基礎上，進(jìn)一步提出建設項目減緩環(huán)境影響的優(yōu)化方案和工程措施，是環(huán)境準入中的項目準入要求。這項工作的責任主體是建設單位。

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      厘清三項制度的銜接環(huán)節

     對于不同類(lèi)型的規劃環(huán)評，“三線(xiàn)一單”與之銜接的環(huán)節可以有所不同：產(chǎn)業(yè)園區規劃環(huán)評與“三線(xiàn)一單”的銜接可通過(guò)“一單”來(lái)實(shí)現，******關(guān)注園區產(chǎn)業(yè)方向和規模是否滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境準入清單要求；流域開(kāi)發(fā)等規劃環(huán)評與“三線(xiàn)一單”的銜接可通過(guò)“三線(xiàn)”來(lái)實(shí)現，******關(guān)注規劃選址是否滿(mǎn)足生態(tài)紅線(xiàn)及水資源利用上線(xiàn)等要求。

     規劃環(huán)評中對項目環(huán)評的管理要求是實(shí)現規劃環(huán)評和項目環(huán)評聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節。規劃環(huán)評提出的下階段項目環(huán)評管理要求應包括項目環(huán)評可簡(jiǎn)化的內容和需強化的工作。一方面，對規劃環(huán)評已解決的行業(yè)定位、空間選址和累積影響等問(wèn)題，項目環(huán)評可簡(jiǎn)化工作；另一方面，對規劃環(huán)評階段難以分析透徹的問(wèn)題，如特征污染物的環(huán)境影響等應作為項目環(huán)評的工作******。

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    完善三項制度間的信息交互

     一方面，“三線(xiàn)一單”—規劃環(huán)評—項目環(huán)評等制度間是逐級落實(shí)的關(guān)系，應確保準入制度要求的一致性、系統性。規劃環(huán)評是承上啟下的準入制度，既要充分銜接區域“三線(xiàn)一單”成果，論證規劃確定的產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展規模和功能布局等的環(huán)境合理性，又要細化生態(tài)環(huán)境準入清單管控要求，明確項目環(huán)評可以簡(jiǎn)化和應強化分析的內容。項目環(huán)評要將規劃環(huán)評結論及審查意見(jiàn)作為重要依據，建設項目選址選線(xiàn)、規模、性質(zhì)和工藝路線(xiàn)等應與規劃環(huán)評結論及審查意見(jiàn)相符。

     對符合“三線(xiàn)一單”要求的規劃，可考慮在環(huán)評中簡(jiǎn)化規劃符合性分析、區域環(huán)境承載力分析等基礎性工作，甚至下放規劃環(huán)評的技術(shù)審查層級、簡(jiǎn)化環(huán)評文件的類(lèi)型等；對符合規劃環(huán)評要求的項目，可考慮對環(huán)評豁免、簡(jiǎn)化、降低審批層級等。

     另一方面，三項制度還可以通過(guò)逆向信息驗證提升準入管理的科學(xué)性。項目實(shí)施和運行過(guò)程中，既是對項目環(huán)評管理要求合理性的驗證，也是對規劃環(huán)評中提出的項目環(huán)評簡(jiǎn)化及強化內容科學(xué)性的驗證。驗證結果可以幫助規劃環(huán)評修正對項目環(huán)評管控要求，進(jìn)而形成更具操作性的技術(shù)規范。同樣，規劃實(shí)施過(guò)程中，也是對上層位“三線(xiàn)一單”管控要求合理性的驗證，可以促進(jìn)“三線(xiàn)一單”在動(dòng)態(tài)更新中修訂優(yōu)化成果。

結語(yǔ)

    “三線(xiàn)一單”作為生態(tài)環(huán)境管理制度研究的***新嘗試，從介入時(shí)段和成果性質(zhì)看，具有環(huán)境準入制度的基本特征，與規劃環(huán)評和項目環(huán)評等現有環(huán)境準入制度銜接后，重構形成的高質(zhì)量高效率的環(huán)境準入體系可以為高質(zhì)量保護提供更加有力的支撐。總體而言，“三線(xiàn)一單”仍處于制度探索階段，還需要在實(shí)踐中不斷完善。

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